BAB I

PENDAHULUAN

1.1  Latar Belakang

Sejak dikeluarkannya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang  Pemerintahan Daerah yang kemudian diganti dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, telah banyak terjadi perubahan dalam tatanan pemerintahan di Indonesia. Sistem pemerintahan yang sebelumnya begitu sentralistik, secara perlahan mulai menuju ke arah yang lebih desentralistik. Satu persatu kewenangan pemerintah pusat ditanggalkan dan harus direlakan menjadi kewenangan pemerintah daerah.

Satu hal yang paling berubah secara signifikan dengan berlakunya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 ini adalah mengenai pemilihan kepala daerah. Agenda reformasi digulirkan dengan tujuan mewujudkan iklim yang lebih demokratis dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Hal ini dapat diwujudkan dengan mengembalikan kedaulatan ke tangan rakyat. Selama ini yang terjadi adalah kedaulatan seakan-akan berada di tangan partai politik. Satu-satunya hak politik yang dimiliki oleh rakyat adalah pada saat memilih orang yang akan mewakili mereka di Dewan Perwakilan Rakyat, baik pusat maupun daerah, melalui  Pemilihan Umum. Bahkan yang dipilih rakyat itu hanya gambar, bukan langsung orang yang mereka percayai. Sesudah itu sudah. Kedaulatan beralih kepada mereka yang menyebut dirinya wakil rakyat yang pada kenyataanya justru lebih sering mengutamakan kepentingan pribadi dan partai daripada memperjuangkan kepentingan rakyat yang memilih mereka. Oleh sebab itu untuk mengembalikan kedaulatan ke tangan rakyat, sistem pemilihan kepala daerah diubah menjadi pemilihan secara langsung.

Pemilihan secara langsung bukanlah hal yang baru bagi rakyat Indonesia, karena sebelumnya telah dilaksanakan pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung juga. Namun pemilihan kepala daerah secara langsung merupakan hal yang berbeda, mengingat besarnya kewenangan daerah sejak bergulirnya otonomi daerah. Kepala daerahlah yang paling berperan dalam menentukan keberhasilan pembangunan suatu daerah. Dengan kata lain masyarakat lebih banyak berharap kepada kepala daerah dalam memperbaiki kondisi yang telah ada.

Agar pemilihan kepala daerah dapat berjalan dengan baik dan menghasilkan kepala daerah yang berkualitas sesuai dengan harapan masyarakat, dibutuhkan sistem, prosedur dan perangkat yang tepat. Keberhasilan pelaksanaan pemilihan kepala daerah tidak terlepas dari peranan aparat pelaksananya, yaitu KPUD beserta jajarannya, mulai dari Sekretariat, Panwas, PPK sampai pada PPS. Aparat yang profesional, kompeten dan netral akan dapat mewujudkan pemilihan kepala daerah secara jujur dan adil.

Namun menjelang pelaksanaan Pilkada netralitas aparat PNS justru banyak dipertanyakan. Hal itu bisa dimaklumi mengingat sejarah birokrasi Indonesia yang selama lebih dari 32 tahun dijadikan tunggangan politik oleh golongan penguasa untuk mempertahankan kekuasaannya. Pada satu sisi, Pegawai Negeri Sipil adalah aparat pemerintah yang dituntut untuk bersikap netral dalam pelaksanaan tugasnya, sedangkan di sisi lain mereka juga anggota masyarakat yang memiliki kepentingan-kepentingan politis maupun ekonomis tersendiri menyangkut siapa yang akan terpilih. Seringkali terjadi kepentingan-kepentingan tersebut lebih dominan sehingga apa yang diharapkan sebagai pemilihan yang jujur dan adil bisa terancam.

Berbagai kepentingan yang berperan dalam mengancam netralitas aparat, terutama yang berstatus sebagai pegawai negeri sipil, bukanlah hal yang baru. Netralitas Pegawai Negeri telah mengalami distorsi sejak pertengahan pemerintahan  Orde Lama. Pada masa itu tiga aliran politik yaitu nasionalis (PNI), agama (Masyumi) dan komunis (PKI) berlomba-lomba menanamkan pengaruhnya terhadap aparat birokrasi dan menggunakan para pejabat birokrasi sebagai building block organisasi mereka. Ketiga partai besar ini memiliki massa pengaruh dan massa pendukung di setiap departemen, atau  bahkan mendominasi suatu departemen. Sebagai contoh PNI, partai ini memiliki organisasi massa yang berafiliasi secara politis kepada PNI hampir di setiap instansi pemerintah atau dengan kata lain PNI menjadi kekuatan yang besar karena didukung oleh birokrasi. Demikian juga dengan PKI. PKI bahkan memiliki sekitar 111 organisasi massa termasuk pada instansi pemerintah seperti Serikat Buruh Kementerian Pertahanan, Serikat Buruh Departemen Perburuhan, Persatuan Guru Non Vak Central dan Serikat Sekerja Pegawai Negeri. Hal tersebut mencerminkan betapa besarnya intervensi kepentingan politik dalam kehidupan birokrasi kita pada saat itu. Belum lagi adanya fakta bahwa terdapat tidak kurang dari 9000 orang PNS yang menjadi korban atau akses G 30 S PKI karena diduga terlibat dalam gerakan tersebut atau bahkan sekedar dugaan yang bersangkutan terdaftar menjadi anggota PKI (Sutrisno, 2001: 2). 

Pada masa Orde Baru malah semakin parah. Pegawai Negeri dijadikan sebagai alat untuk memenangkan partai politik tertentu melalui pemberlakuan monoloyalitas terhadap atasan, yaitu pemerintah yang berkuasa dan disertai kewajiban untuk memenangkan partai yang dominan pada saat itu. Pada awalnya pemerintahan Orde Baru berupaya membangun birokrasi melalui depolitisasi atau departisasi birokrasi dengan harapan posisi PNS akan netral dari kepentingan politik sehingga memberikan pelayanan publik yang lebih baik. Hal ini ditandai dengan dikeluarkannya Permendagri Nomor 12 Tahun 1968 yang antara lain berisi suatu perintah kepada pegawai departemen untuk loyal hanya kepada negara dan bangsa, dan dilarang menjadi anggota partai politik. Dilanjutkan dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 1970 yang mengharuskan seluruh Pegawai Negeri masuk dalam Korp Karyawan Departemen Dalam Negeri (Kokarmendagri) serta dilarang mengikuti kegiatan partai politik. Kemudian berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 82 tahun 1971 dibentuklah KORPRI sebagai satu-satunya wadah pembinaan bagi PNS di luar kedinasan. Namun pada perkembangannya KORPRI kemudian menjadi kendaraan politik dan secara transparan berafiliasi kepada kekuatan politik tertentu (Sutrisno, 2001: 3).

Di era reformasi, netralitas Pegawai Negeri masih merupakan tanda tanya. Ada berbagai peraturan perundangan yang menjadi landasan hukum netralitas Pegawai Negeri Sipil, diantaranya Undang-undang Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, yang ditindaklanjuti dengan dikeluarkannya PP 5/1999 dan diganti dengan PP 12/1999, Surat Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor : SE/18.1/M.PAN/5/2004, Surat Kepala Badan Kepegawaian Nasional Nomor K.26-17/V.19-14/99 perihal PNS Yang Menjadi Anggota Partai Politik, Surat Ketua KPU Nomor 1077/15/VI/2004, dan juga sikap ketiga dari 6 Sikap Keputusan Musyawarah Nasional ke-5 Korpri yang merupakan satu-satunya organisasi PNS di luar kedinasan, menyatakan “PNS tidak melibatkan diri dalam kegiatan parpol”. Namun tetap saja dalam Pemilu 2004 banyak dijumpai kasus dimana oknum Pegawai Negeri Sipil menjadi tim sukses partai tertentu seperti yang terjadi di Subang (Pikiran Rakyat, 17/6/05). Demikian juga dalam pelaksanaan Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) yang untuk pertama kalinya dilakukan pada bulan Juni 2005 yang lalu.

Keterangan: Bagi yang berminat untuk memiliki versi lengkap judul diatas dalam format Msword hubungi ke nomor: Hp/Wa. 0812 2701 6999 atau 0817 273 509. Skripsi Rp300rb, Tesis Rp500rb. Layanan ini bersifat sebagai referensi dan bahan pembelajaran. Kami tidak mendukung plagiatisme. Jika belum jelas, jangan ragu telepon kami :)

Dalam Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 pasal 3 ayat (2) disebutkan bahwa Pegawai Negeri harus netral dari pengaruh semua golongan dan partai politik serta tidak diskriminatif dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Sedangkan pada ayat (2) disebutkan bahwa untuk menjamin netralitas Pegawai Negeri sebagaimana dimaksud dalam ayat (2), Pegawai Negeri dilarang menjadi anggota dan/atau pengurus partai politik. Sanksi terhadap Pegawai Negeri Sipil yang terlibat dalam politik diatur dalam PP Nomor 12 Tahun 1999. Menurut PP Nomor 12 Tahun 1999, PNS yang menjadi anggota/pengurus parpol diberhentikan dari jabatan negeri dan diberikan uang tunggu sebesar gaji pokok terakhir selama setahun. Jika dalam tempo tiga bulan ia tak melaporkan diri, ia akan dipecat. Surat Edaran Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor : SE/18.1/M.PAN/5/2004 mengatur tentang sanksi bagi Pegawai Negeri sipil yang terlibat dalam Kampanye Pemilu 2004.

Melihat sejarah birokrasi Indonesia, netralitas birokrasi yang tidak terpengaruh kekuatan politik belum pernah terwujud. Padahal untuk melahirkan tatanan kepemerintahan yang demokratis diperlukan birokrasi pemerintah yang netral dari kepentingan partai atau kekuatan politik. Jika birokrasi pemerintah dibuat netral, maka rakyat secara keseluruhan akan bisa dilayani oleh birokrasi pemerintah, karena birokrasi tidak mengutamakan dan memihak kepada salah satu kepentingan kelompok rakyat tertentu. Pemihakan kepada kepentingan seluruh rakyat ini sama dengan melaksanakan demokrasi. Sedangkan keberpihakan birokrasi terhadap salah satu kekuatan partai politik yang sedang memerintah cenderung akan memberikan peluang terhadap suburnya penyelewengan-penyelewengan seperti korupsi, kolusi dan nepotisme.

Sejak awal pelaksanaannya, pemilihan umum selalu diwarnai rekayasa, money politics, kebohongan publik, dan berbagai kecurangan lainnya akibat intervensi kepentingan-kepentingan politik terhadap birokrasi.  Di berbagai daerah banyak terjadi pegawai negeri sipil dijadikan sebagai alat untuk memenangkan pemilu seperti kasus pengerahan Kepala Desa dan PNS oleh Tim Kampanye Mega-Hasyim di Tabanan Bali (Bali Post, 11/6/05) Tidak terkecuali dalam pelaksanaan Pemilihan Kepala Daerah, terutama apabila salah satu kandidatnya adalah kepala daerah periode sebelumnya. Para pegawai negeri sipil dihadapkan pada dilema antara netralitas dan loyalitas terhadap atasan.

              Hal tersebut membuat penulis tertarik untuk mengadakan penelitian mengenai “Netralitas Pegawai Negeri Sipil Dalam Pemilihan Kepala Daerah Secara Langsung”.  Dalam hal ini penulis mengambil studi kasus di Kabupaten Tabanan.        Kabupaten Tabanan merupakan salah satu dari 173 daerah di Indonesia yang mengadakan pemilihan kepala daerah secara langsung untuk pertama kalinya pada tahun 2005, yaitu pada tanggal 24 Juni 2005. Di propinsi Bali sendiri, pada tanggal yang sama ada 5 daerah yang melaksanakan pemilihan kepala daerah.  Adapun alasan mengapa penulis mengambil studi kasus di Kabupaten Tabanan adalah  karena dalam pemilihan kepala daerah tersebut dimenangkan oleh incumbent.  Hal ini mengundang asumsi kemenangan tersebut salah satunya disebabkan intervensi politiknya terhadap aparat PNS di lingkungan Pemerintah Kabupaten Tabanan, seperti yang diberitakan dalam beberapa koran lokal. Selain itu, Tabanan juga sering mendapat sorotan dari media karena rawan konflik yang bernuansa politis.

1.2  Kontribusi Penelitian

              Selama ini telah banyak dilakukan penelitian yang berhubungan dengan pemilihan kepala daerah (pilkada) tapi hampir semuanya meneliti proses pelaksanaan pemilihan kepala daerah dengan sistem perwakilan. Hanifah (2005) meneliti tentang Proses Pemilihan Kepala Daerah Propinsi Bengkulu Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah. Dalam penelitian tersebut Hanifah meneliti proses pemilihan kepala daerah Propinsi Bengkulu melalui pendekatan yuridis normatif. Pemilihan kepala daerah tersebut dilaksanakan pada masa transisi antara berakhirnya orde baru dan awal era reformasi, antara dicabutnya UU Nomor 5 tahun 1974 dan berlakunya UU Nomor 22 tahun 1999 sehingga timbul permasalahan undang-undang mana yang akan dipergunakan sebagai peraturan pelaksana. Dan sebagai pemecahan hambatan yuridis, DPRD menggunakan UU nomor 5 tahun 1974.

              Abidin (2004) melihat pelaksanaan pemilihan kepala daerah dari dimensi hukum. Dalam penelitiannya yang berjudul Proses Pemilihan Kepala Daerah Dalam Pelaksanaan Demokratisasi di Kabupaten Klaten, Abidin menyoroti polemik yang terjadi terkait dengan adanya salah satu pasal dari tata tertib pilkada yang menyalahi Undang-undang yang ditetapkan. Sehingga tata tertib Pilkada yang ditetapkan oleh DPRD tersebut dinilai cacat hukum. Hasil pilkada menjadi bermasalah ketika putusan Mahkamah Agung mengabulkan pembatalan tata tertib Pilkada. Akibatnya produk yang dikeluarkan DPRD termasuk bupati terpilih gugur dan tidak mempunyai kekuatan hukum. Peneliti berpendapat proses pilkada belum sepenuhnya demokratis dan cacat secara hukum.

              Sementara itu, Putranti (2005) dalam penelitiannya mengenai Proses Pemilihan Kepala Daerah Di Bawah Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 mendeskripsikan bagaimana proses Pilkada di Kabupaten Karanganyar setelah berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999. Fungsi rekrutmen dilaksanakan dengan mekanisme tertutup dan kurang transparan sehingga aspirasi masyarakat tidak terakomodir. Pada saat masyarakat menemukan adanya money politic dalam pelaksanaan Pilkada, DPRD kemudian membatalkan hasil Pilkada. Namun meski begitu pemerintah pusat tetap melantik bupati dan wakil bupati melalui gubernur atas nama Mendagri. Hal ini tentu saja menimbulkan polemik.

              Subagyo (2005) juga mengadakan penelitian mengenai Proses Pemilihan Kepala Daerah Dengan Diberlakukannya UU Nomor 22 Tahun 1999. Hanya saja Subagyo dalam penelitiannya menggunakan metode analisis isi  terhadap koran Kompas, Surya, Teropong, Bhirawa dan Radar Madura bulan januari sampai dengan April 2003. Subagyo menggambarkan proses pemilihan kepala daerah berdasarkan pemberitaan pers di era kebebasan pers sebagai salah satu alat kontrol sosial.

                Alam (2005) meneliti tentang Konflik Elit dalam Pemilihan Kepala Daerah dengan mengambil studi kasus proses pemilihan kepala daerah di Karanganyar pada masa jabatan 2003-2008. Dalam penelitiannya Alam menjelaskan konflik elit yang terjadi dalam rekrutmen kepala daerah Kabupaten Karanganyar yang dimulai dari adanya konflik internal dalam Rakercabsus DPC PDIP. Konflik tersebut menciptakan friksi yang mengakibatkan tidak solidnya kekuatan fraksi PDIP di DPRD. Fraksi PDIP merupakan mayoritas dengan keanggotaan melebihi separuh anggota DPRD, namun calon dari PDIP justru kalah dalam pemilihan kepala daerah. Hal ini tentu saja menimbulkan kekecewaan sehingga ada upaya untuk menghambat bupati terpilih dengan menggulirkan isu money politic. Akibatnya terjadi konflik yang penyelesaiannya tarik ulur antar DPRD dengan Mendagri. Mendagri tetap melantik bupati walaupun DPRD minta diadakan pemilihan ulang.

              Satu-satunya penelitian mengenai pemilihan kepala daerah secara langsung dilakukan oleh Ritan (2005) dengan judul Netralitas Birokrasi Dalam Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Ritan mengambil studi kasus pada Pemerintah Kabupaten Flores Timur Propinsi NTT. Dalam penelitiannya dijelaskan netral tidaknya birokrasi di Kabupaten Flores Timur dalam pelaksanaan Pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, serta faktor-faktor apa yang menyebabkan sulitnya birokrasi untuk bersikap netral. Ritan melihat netralitas birokrasi dari integritas, komitmen, keseriusan, kompetensi dan profesionalisme birokrasi. Sedangkan faktor-faktor yang menyebabkan sulitnya birokrasi bersikap netral adalah karena adanya intervensi partai politik, jabatan atau kedudukan, politik balas jasa, dan keuntungan.

              Penelitian mengenai netralitas birokrasi juga dilakukan oleh Dagang (2005). Dalam penelitiannya yang berjudul Netralitas Birokrasi Pemerintah  (Studi Tentang Pengaruh Etnisitas dalam Birokrasi Pemerintah di Kota Kupang), Dagang mendiskripsikan netralitas birokrasi pemerintah di masa reformasi dimana kendala dalam mewujudkan netralitas tersebut karena adanya pengaruh etnisitas dalam birokrasi pemerintah. Faktor-faktor yang mempengaruhi netralitas adalah pola rekrutmen pegawai, pola penempatan pejabat dan kajian konflik etnisitas dalam penempatan jabatan birokrasi pemerintah.

1.3   Perumusan Masalah

              Sehubungan dengan Netralitas Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilihan Kepala Daerah secara langsung di Kabupaten Tabanan, permasalahan dapat dirumuskan sebagai berikut:

1. Bagaimana netralitas Pegawai Negeri Sipil dalam Pemilihan Kepala Daerah secara langsung di Kabupaten Tabanan pada tanggal 24 Juni 2005?

2.  Cara-cara apa saja yang dilakukan oleh para kandidat untuk memobilisasi dukungan?

===================================================
Ingin memiliki Skripsi/Tesis versi lengkapnya? Hubungi Kami.
===================================================

Keyword: