RESTRUKTURISASI KELEMBAGAAN PEMERINTAHAN DAERAH KABUPATEN SLEMAN MENURUT PERATURAN PEMERINTAH NOMOR 8 TAHUN 2003 TENTANG PEDOMAN ORGANISASI PERANGKAT DAERAH

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Dalam era otonomi daerah sekarang ini tantangan yang dihadapi oleh birokrasi pemerintah Indonesia cukup berat. Masa transisi sistem pemerintahan daerah yang ditandai dengan keluarnya UU No. 22 Th. 1999 sebagaimana diubah dengan UU No. 32 Th. 2004 telah membawa beberapa perubahan yang mendasar. Pertama, daerah yang tadinya sebelum berlakunya UU No. 22 Th. 1999, otonomi yang dimiliki pemerintah daerah hanyalah otonomi nyata dan bertanggung jawab saja, tetapi dengan berlakunya UU No. 22 Th. 1999 menjadi otonomi luas, nyata dan bertanggung jawab.

Kewenangan otonomi luas adalah:

Keleluasaan daerah untuk menyelengarakan kewenangan yang mencakup semua bidang pemerintahan, kecuali kewenangan bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama serta kewenangan lainnya. Di samping itu keleluasaan otonomi mencakup pula kewenangan yang bulat dan utuh dalam penyelenggaraannya mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian dan evaluasi.[1]

Yang dimaksud dengan otonomi nyata adalah:

Keleluasaan daerah untuk menyelenggarakan kewenangan pemerintahan dibidang tertentu yang secara nyata dan diperlukan serta tumbuh, hidup dan berkembang di daerah.[2]

Yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggung jawab berupa:

Perwujudan pertanggungjawaban sebagai konsekuensi pemberian hak dan kewajiban kepada daerah dalam mewujudkan tugas dan kewajiban yang harus dipikul oleh daerah dalam mencapai tujuan pemberian otonomi, berupa peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat yang semakin baik, mengembangkan kehidupan demokrasi, keadilan, dan pemerataan, serta pemeliharaan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah serta antar daerah dalam rangka menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.[3]

Permasalahan kedua yang dihadapi pemerintah daerah sehubungan dengan adanya otonomi daerah yang nyata, luas dan bertanggungjawab adalah masalah birokrasi. Birokrasi yang ada sekarang ini harus disesuaikan untuk dapat melaksanakan sistem otonomi daerah yang baru.

Dalam kaitan dengan perubahan sistem birokrasi ini, maka ada isu sentral yang menjadi dasar dari perubahan itu, yaitu terciptanya good governance (pemerintahan yang baik). Agar good governance terlaksana ada beberapa asas yang harus dipenuhi, yaitu :[4]

1. Adanya transparansi dan akuntabilitas pemerintahan terhadap masyarakat.
2. Terciptanya pemerintahan yang bersih dan berwibawa, bebas dari KKN (Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme).
3. Terselenggaranya pelayanan yang lebih baik kepada masyarakat.
4. Adanya partisipasi aktif dari masyarakat.
5. Adanya pengawasan yang intensif terhadap kebijakan-kebijakan pemerintah.

Kesemua syarat good governance yang telah disebutkan di atas, ingin dipenuhi melalui restrukturisasi kelembagaan yang dilakukan oleh pemerintah daerah yang dilakukan.

Berkaitan dengan restrukturisasi yang akan dilakukan ini, telah diberikan Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah. Akan tetapi belum lama PP ini berjalan, telah dilakukan perubahan melalui PP No. 8 Th. 2003. Adanya perubahan ini dilakukan dengan pertimbangan bahwa PP No. 84 Th. 2000 sudah tidak sesuai lagi dengan keadaan dan perkembangan penataan Pemerintah Daerah.

Ada masalah birokrasi yang dihadapi semua Pemerintah Daerah sehubungan dengan restrukturisasi yang didasarkan pada PP No. 8 Th. 2003.[5] Pertama, di dalam aspek kelembagaan akan terjadi penyempitan struktur kelembagaan. Hal ini akan menimbulkan beberapa jabatan hilang dan akan dirasakan oleh PNS di lingkungan Pemerintah Daerah. Akan tetapi di sisi lain, akan terjadi efisiensi anggaran (sesuai dengan tujuan PP No. 8/2003). Kedua, adalah belum melembaganya karakteristik good governance di dalam pemerintahan daerah, baik dari segi struktur dan kultur serta nomenklatur program yang mendukungnya. Sampai sekarang penerapan kaidah good governance di pemerintah daerah masih bersifat sloganistik.

Ketiga, yang muncul di bidang kelembagaan, yaitu dilema terhadap penciutan (likuidasi) lembaga-lembaga daerah. Sebagaimana diketahui pelaksanaan otonomi daerah dipengaruhi oleh empat faktor, yaitu pendanaan, personil, peralatan, dan pengelolaan. Bila keempat faktor itu dikembangkan di daerah, maka biasanya akan menimbulkan kendala pendanaan. Untuk itu jalan pintas yang dapat dilakukan adalah dengan melikuidasi lembaga-lembaga daerah.

Keempat, keberlanjutan pembangunan daerah memerlukan institusi lokal yang mampu dan berdaya dalam menghadapi tantangan dan perubahannya. Saat ini memang ada upaya-upaya untuk membentuk institusi baru, tetapi tidak memperhatikan keberadaan-keberadaan institusi yang mungkin jika ditingkatkan dan diberdayakan, dapat menjalankan peran baru dan menjawab berbagai tantangan baru. Institusi-insitusi itu harus mampu mewadahi perubahan di segala aspek: sosial, politik, ekonomi dan budaya.

Kelima, restrukturisasi kelembagaan akan mengakibatkan penganguran terselubung atau dipensiunkan/pemutusan hubungan kerja (PHK). Akibatnya, banyak daerah akan menerima beban permasalahan sosial dan ekonomi yang bertambah berat.

Keenam, adalah permasalahan profesionalisme tidak jalan, sehingga berpengaruh kepada kelembagaan. Dinamika perkembangan masyarakat sangat cepat, dengan permasalahan yang semakin multidimensional, menuntut Pemda menangani permasalahan daerah secara tepat dan profesional. Di samping itu, masih sering terjadi penempatan pegawai tidak sesuai dengan keahliannya.

Permasalahan lainnya, adalah meningkatnya kecenderungan untuk merekrut dan mempromosikan pegawai yang merupakan putera asli daerah, sehingga penerimaan pegawai sering kali tidak diawali dengan analisis kebutuhan yang rasional, tetapi lebih pada pertimbangan emosional dan euforia reformasi yang masih banyak dirasakan di daerah-daerah. Di samping itu ditemukan juga adanya beberapa pejabat daerah yang terlibat KKN, birokrasi lamban, tidak responsif, tidak transparan, dan sebagainya.

Sementara itu sekarang ini masih ditemukan berbagai kelemahan birokrasi pemerintahan di daerah, yaitu:[6]

1. Struktur organisasi dan tata kerja yang dibuat oleh masing-masing Pemda hanya sekadar menampung personel dalam suatu jabatan struktural. Struktur dan lembaga yang baru dibentuk, baik karena penggabungan maupun penggantian sering kali hanya dilakukan untuk mengakomodasikan jumlah personel yang berlebih dan upaya menyiasati anggaran. Pembentukan struktur tidak melalui pengkajian yang matang sehingga tidak efektif dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Selain itu tidak tersedianya SDM yang terampil dan memiliki kemampuan di bidang itu menjadi salah satu faktor penyebab ketidakefektifan birokrasi pemerintah daerah.
2. Partisipasi rakyat masih rendah.
3. Transparansi belum berjalan.
4. Mekanisme kerja dan pembagian tugas yang tumpang tindih akan menyulitkan kalangan internal dan masyarakat dalam berurusan dengan Pemda.
5. Politisasi PNS tetap menggejala.
6. Sistem karier yang tidak jelas membuat persaingan yang tidak sehat.

Di Pemerintah Kabupaten Sleman, masalah yang muncul pada masa berlakunya PP No. 84 Th. 2000 adalah adanya ketugasan yang tumpang tindih, volume kerja ada yang terlalu besar dan ada yang terlalu kecil, kurang didukung sumber daya aparat, kurangnya anggaran dan sarana yang memadai, serta kurang optimalnya koordinasi antar satuan organisasi. Permasalahan-permasalahan yang dihadapi tersebut dalam restrukturisasi yang akan dilakukan berdasarkan PP No. 8 Th. 2003 akan diminimalisir, sehingga akan dihasilkan struktur kelembagaan yang lebih baik. Dalam hal ini pedoman yang akan dipergunakan untuk menyusun struktur organisasi yang baru ini banyak yang berbeda dari ketentuan yang sebelumnya. Salah satu ketentuan yang berubah adalah mengenai jumlah maksimal dinas. Pada PP No. 84 Th. 2000 ditentukan di tingkat Kabupaten/Kota sebanyak-banyaknya mempunyai 15 Dinas Daerah dan 12 LTD (Lembaga Teknis Daerah, sedangkan menurut PP No. 8 Th. 2003 ditentukan sebanyak-banyaknya ada 14 Dinas dan 8 LTD. Adanya penghapusan Dinas dan LTD ini dapat membawa konsekuensi kepegawaian yang . Selain itu ada pula penyimpangan-penyimpangan yang terjadi sehubungan dengan pelaksanaan PP No. 8 Th. 2003.

B. Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang masalah di atas, ada dua masalah yang diteliti dalam penelitian ini, yaitu:

1. Bagaimana proses restrukturisasi kelembagaan Pemerintahan Kabupaten Sleman?
2. Kendala-kendala apa saja yang dihadapi Pemerintah Kabupaten Sleman dalam pelaksanaan restrukturisasi kelembagaan di Kabupaten Sleman dan cara mengatasinya?

C. Tujuan dan Manfaat Penelitian

1. Tujuan penelitian

Ada dua tujuan penelitian ini, yaitu:

a. Untuk mengetahui proses restrukturisasi kelembagaan Pemerintahan Kabupaten Sleman.

b. Untuk mengetahui kendala-kendala yang dihadapi Pemerintah Kabupaten Sleman dalam pelaksanaan restrukturisasi kelembagaan di Kabupaten Sleman dan cara mengatasinya.

1. Manfaat penelitian

Ada tiga manfaat yang diperoleh dari penelitian ini, yaitu:

a. Hasil penelitian ini dapat disumbangkan untuk pengembangan ilmu pengetahuan, khususnya di bidang Ilmu Pemerintahan.

b. Penulis dapat menerapkan ilmu pengetahuan yang didapat di bangku kuliah di lapangan.

c. Dapat memberikan masukan kepada pemerintah Kabupaten Sleman mengenai restrukturisasi kelembagaan.

D. Kerangka Teoritis

Menurut Bernard (dalam Syamsi), organisasi adalah kumpulan individu yang terkoordinasi secara sadar, sehingga bisa juga dinyatakan

sebagai suatu sistem terdiri dari berbagai kegiatan yang saling berhubungan[7]. Di lain pihak Thomson (dalam Thoha) mengatakan bahwa organisasi adalah kesatuan sosial yang dikoordinasikan secara sadar, dengan sebuah batasan yang relatif dapat diidentifikasikan, yang bekerja atas dasar relatif terus menerus untuk mencapai suatu tujuan bersama atau sekolompok tujuan.[8]

Dari definisi organisasi di atas dapat diketahui bahwa organisasi memiliki makna antara lain :

1. Organisasi memiliki unsur kerjasama dari individu atau kelompok untuk mencapai suatu tujuan tertentu.

2. Organisasi memiliki bentuk atau stuktur.

3. Anggota organisasi memiliki bakat bakat tertentu untuk melakukan tugas-tugasnya.

Di lain pihak Allen (dalam Sutarto) merumuskan organisasi sebagai proses menetapkan dan mengelompok-kelompokkan pekerjaan yang akan dilakukan, merumuskan, melimpahkan tanggung jawab dan wewenang, menyusun hubungan dengan maksud untuk memungkinkan orang-orang bekerjasama secara efektif dalam mencapai tujuan.[9] Dari pengertian tersebut organisasi lebih menekankan proses menetapkan dan mengelompokan pekerjaan sesuai dengan tanggungjawab dan wewenangnya.

Dalam sistem pemerintahan Indonesia, dikenal organisasi pemerintahan. Organisasi ini dikenal dengan sebutan birokrasi pemerintahan. Birokrasi pemerintahan ini mempunyai struktur organisasi yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.

Sejalan dengan pelaksanaan UU No. 22 Th. 1999 organisasi pemerintahan dituntut untuk melakukan pengembangan organisasi, khususnya dalam kaitannya dengan tuntutan pelaksanaan otonomi daerah. Pengembangan organisasi ini berupa pembentukan struktur organisasi baru yang dibutuhkan dalam melaksanakan tuntutan otonomi, dan di lain pihak juga merupakan peleburan dan likuidasi struktur organisasi yang sudah tidak sesuai dengan kebutuhan daerah.

Untuk memberikan pedoman dalam penyusunan struktur perangkat daerah telah dikeluarkan PP No. 8 Th. 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah. Di dalam Peraturan Pemerintah ini yang dimaksud dengan perangkat daerah adalah organisasi/lembaga pada pemerintah daerah yang bertanggung jawab kepada Kepala Daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan yang terdiri dari Sekretariat Daerah, Dinas Daerah dan Lembaga Teknis Daerah, Kecamatan, dan Satuan Polisi Pamong Praja sesuai dengan kebutuhan daerah (Pasal 1 No.7 PP No. 8 Th. 2003).

Menurut Milton J. Esman (dalam Joseph) lembaga diartikan sebagai suatu organisasi formal yang menghasilkan perubahan melindungi perubahan, dan jaringan dukungan-dukungan yang dikembangkannya.[10] Sementara Martin mengatakan secara sosiologis lembaga menunjukkan pola normatif yang dapat merumuskan cara bertindak atau hubungan sosial yang wajar, sah atau diharapkan.[11]

Sedangkan pengembangan kelembagaan menurut Arturo adalah :[12]

“Sebagai proses untuk memperbaiki kemampuan lembaga guna mengefektifkan penggunaan sumber daya manusia dengan keuangan yang tersedia. Proses ini dapat secara internal digerakan oleh manajer sebuah lembaga atau dicampurtangani atau disponsori oleh pemerintah atau badan-badan pembangunan”.

Lebih lanjut dikatakan sasaran yang ingin dicapai dari pengembangan organisasi adalah untuk mempermudah organisasi dalam melakukan perubahan, menghindarkan organisasi dari keruntuhan, keusangan dan kekakuan. Pengembangan organisasi perlu dilakukan karena organisasi hidup dalam dunia yang berubah dengan cepatnya, maka organisasi harus mampu melakukan inovasi dan kreativitas untuk mempertahankan kemajuannya.[13]

Dalam menghadapi berbagai tantangan penyebab perubahan tersebut organisasi dapat menyesuaikan diri dengan jalan :[14]

1. Merubah struktur yaitu menambah satuan, mengurangi satuan, merubah kedudukan satuan, menggabungkan beberapa satuan tugas yang lebih besar, menjadi satuan yang lebih kecil, merubah sistem sentralisasi menjadi desentralisasi atau sebaliknya, merubah alur kontrol, merinci kembali kegiatan atau tugas, menambah pejabat, serta mengurangi pejabat.
2. Merubah tata kerja meliputi : tata cara, tata aliran, tata tertib, dan syarat-syarat melakukan pekerjaan.
3. Merubah sifat orang, sikap, tingkah laku, perilaku, dan meningkatkan pengetahuan serta keterampilan.
4. Melengkapi sarana kerja , menambah peralatan kerja.

Keempat macam perubahan tersebut saling berkaitan, satu sama lain. Sedangkan ciri-ciri perubahan yang berhasil itu menurut Siagian adalah :[15]

1. Kemampuan bergerak lebih cepat dalam arti lebih inovatif dan tanggap terhadap tuntutan lingkungannya.
2. Sadar tentang pentingnya komitmen pada peningkatan mutu produk yang dihasilkan, berupa barang dan atau jasa.
3. Peningkatan keterlibatan para anggota organisasi dalam proses pengambilan keputusan, terutama yang menyangkut karier, pekerjaan dan penghasilannya.
4. Orientasi pada pelanggan yang kemampuan membeli, preferensi dan kecenderungannya perilaku selalu berubah.
5. Organisasi yang strukturnya menjurus kepada bentuk yang semakin datar dan bukan piramida, antara lain berkat penerapan teknologi dan perubahan kultur organisasi.

Selanjutnya berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 dilakukan proses restrukturisasi kelembagaan pada setiap Pemerintah Daerah. Adapun tujuan dari proses restrukturisasi kelembagaan adalah untuk menghasilkan organisasi pemerintahan daerah yang bisa menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan secara efektif.

Dalam hal ini implementasi kelembagaan menurut PP Nomor 8 Tahun 2003 tidak lepas dari tahapan-tahapan implementasi sebagai berikut:

1. Perumusan kebijaksanaan, biasanya dalam bentuk Garis-garis Besar Haluan Negara atau Keputusan Mahkamah Agung,
2. Implementasinya oleh satu atau lebih badan-badan administratif (administrative agencies) dan barangkali pula badan-badan peradilan bawahan (Pengadilan Negeri),
3. Reformulasinya oleh pembuat kebijaksanaan asli (pemrakarsa kebijaksanaan) atas dasar keberhasilan dan kendala-kendala yang dialami selama berlangsungnya proses implementasi.

E. Definisi Konsep dan Definisi Operasional

1. Definisi konsep

a. Restrukturisasi kelembagaan

Restrukturisasi kelembagaan adalah perombakan struktur organisasi lembaga menuju struktur yang lebih baik.

b. Kendala restrukturisasi

Kendala restrukturisasi adalah hal-hal yang membuat terhalangnya

pelaksanaan restrukturisasi.

2. Definisi operasional

a. Restrukturisasi kelembagaan

Perubahan struktur kelembagaan Pemerintah Kabupaten Sleman setelah direstrukturisasi.

Indikator:

1) Adanya lembaga yang hilang dan yang dibentuk baru.

2) Adanya pejabat yang kehilangan jabatannya.

3) Adanya pegawai yang memegang jabatan baru dan melaksanakan tugas baru di lingkungan Pemerintah Kabupaten Sleman.

b. Kendala restrukturisasi

Kendala restrukturisasi adalah hal-hal yang membuat terhalangnya pelaksanaan restrukturisasi kelembagaan di lingkungan Pemerintah

Kabupaten Sleman.

Indikator:

1) Ketersediaan anggaran yang dibatasi dalam hal penggajian pegawai yang ada di daerah.

2) Sikap para pelaksana yang kurang bisa menerima restrukturisasi.

F. Metode Penelitian

1. Tipe penelitian

Tipe penelitian ini adalah penelitian deskriptif normatif, yaitu penelitian

yang bertujuan membuat deskripsi hasil penelitian yang dikaitkan dengan peraturan perundang-undangan.

2. Responden penelitian

Bagian Organisasi Pemerintah Kabupaten Sleman, Bagian Hukum Pemerintah Kabupaten Sleman dan 5 orang pegawai yang terkena restrukturisasi.

3. Sumber data

a. Data primer

Data primer diperoleh dengan mengadakan wawancara dengan Bupati Kabupaten Sleman, Sekretaris Kabupaten Sleman dan 5 orang pegawai yang terkena restrukturisasi. Data yang dikumpulkan antara lain:

1) Perda yang berkaitan dengan restrukturisasi kelembagaan di Kabupaten Sleman menurut PP No. 8 Tahun 2003.

2) Kendala-kendala dalam pelaksanaan restrukturisasi kelembagaan di pemerintahan Kabupaten Sleman dan pemecahannya.

3) Penyimpangan-penyimpangan restrukturisasi yang terjadi di lapangan yang tidak sesuai dengan PP No. 8 Th. 2003.

b. Data sekunder

Data sekunder merupakan data yang diperoleh dari sumber-sumber kepustakaan berupa literatur, makalah dan artikel-artikel yang berkaitan dengan masalah penataan kelembagaan.

4. Teknik pengumpulan data

a. Wawancara

Data yang diperoleh langsung dengan wawancara terhadap Bupati Kabupaten Sleman, Sekretaris Kabupaten Sleman dan 5 orang pegawai yang terkena restrukturisasi.

b. Kuesioner

Pengumpulan data dengan memberikan daftar pertanyaan yang dijawab secara tertulis oleh responden yang terkena restrukturisasi di Pemerintahan Kabupaten Sleman.

c. Studi kepustakaan dan dokumentasi

Penulis mencari literatur yang berkaitan dengan proses penataan kelembagaan dan peraturan perundang-undangan yang berkaitan

dengan penataan kelembagaan.

5. Teknik analisis data

Data yang diperoleh dari penelitian, selanjutnya akan dianalisis dengan menggunakan teknik analisa data deskriptif kualitatif, yakni dengan memberikan interpretasi terhadap data yang diperoleh secara rasional dan obyektif, yang diatur, diurutkan dan dikelompokkan dengan memberikan kode dan mengkategorikan, kemudian menggambarkan hubungan antara variabel yang satu dengan variabel lain yang diteliti agar dapat menggambarkan fenomena tertentu secara lebih konkret dan terperinci.[16]

---

[1] Rizal Alfian Malarangeng, dkk., Otonomi Daerah, Perspektif, Teoritis dan Praktis, Bayu Indra Grafika bekerja sama dengan FISIP Universitas Muhammadiyah Malang, Yogyakarta, 2001, hlm. 117.

[2] Alexander Abe, Perencanaan Daerah, Memperkuat Prakarsa Rakyat dalam Otonomi Daerah, Lapera Pustaka Utama, Yogyakarta, 2001, hlm. 26-27.

[3] Ibid, hlm. 27.

[4] Mahfud, M.D. Otonomi Daerah Menurut UU No. 22 Th. 1999, LPFH UII, Yogyakarta, 2003, hal. 12.

[5]Sarundajang, Birokrasi dalam Otonomi Daerah dan Upaya Mengatasi Kegagalannya, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2003, hal. 138-139.

[6] Ibid., hal. 140.

[7] Muhammad Syamsi, Organisasi Pemerintahan Indonesia, Jakarta, Bulan Bintang, 1988, hal. 11-12.

[8] Ahmad Thoha, Birokrasi Pemerintahan, Pradnya Paramita, Jakarta, 1992, hal. 123.

[9]Ibid., hal. 28.

[10] Eaton Joseph W, Pembangunan Lembaga dan Pembangunan Nasional, Alih Bahasa Pandan Guritno, Universitas Indonesia (UI Pers), Jakarta, 1996, hal. 23.

[11] Ibid., hal. 103.

[12]Arturo, Pengembangan Kelembangan, Lembaga Penelitian Pendidikan dan Perencanaan Ekonomi dan Sosial, Jakarta, 1987, hal. 103.

[13] Ibid.

[14] Sutarto, Dasar-dasar Organisasi, Gadjah Mada University Press, Jakarta, 1978, hal. 414.

[15] Sondang Siagian, Teori pengembangan Organisasi, Bumi Aksara, Jakarta, 1995, hal. 17.

[16] Masri Singarimbun, Metode Penelitian Survey, Liberty, Yogyakarta, 1995, hal. 45.

Baca selengkapnya »

===================================================
Ingin memiliki Skripsi/Tesis versi lengkapnya? Hubungi Kami.
===================================================

Keyword:

definisi kelembagaan (15), pemerintahan daerah (10)